Американская стратегия в ЦА после 2005 г.: подведение итогов

Политике и стратегии США в Центральной Азии мы посвятили второй том настоящего издания. Тем не менее, изменения (точнее – их отсутствие) в американской политике в регионе, а также новая информация заставляют нас вернуться к этому сюжету. После 2005 г. американская политика в Центральной Азии становится статичной. Вашингтон вспоминает о регионе в основном в связи с обстановкой в Афганистане и судьбой транскаспийских трубопроводов, закрывая глаза на усиление России и Китая и игнорируя рост авторитета ШОС. Проект Большой Центральной Азии фактически повис в воздухе, несмотря на отчаянные интеллектуальные усилия Ф.Старра (Институт Центральной Азии и Кавказа, Университет Джонса Гопкинса) оживить его. Дело ограничилось структурной перестройкой в рамках госдепа: Центральную Азию перевели из европейского департамента в южно-азиатский.

Любопытно, что наиболее острая критика в адрес центральноазиатской политики Вашингтона раздавалась именно из рядов американской интеллектуальной элиты. Так, один из разработчиков стратегии США в ЦА Ю.Румер подвел в 2007 г. итоги американского присутствия в регионе.^[1] Румер, представляющий Национальный оборонный университет (Пентагон) в Вашингтоне, далеко не новичок в центральноазиатской проблематике. Еще в 2002-03 гг. Румер-младший разработал доктрину «менеджера по безопасности» в отношении будущей роли Соединенных Штатов в регионе. Основная идея Ю.Румера, подвергшего острой критике политику предшествующей администрации в Центральной Азии, построенной на т.н. доктрине Тэлбота, заключалась в том, что после событий 11 сентября США должны проводить более активную роль в регионе. Америка должна была взять на себя бремя ответственности за безопасность Центральной Азии в качестве лидирующей державы, но не в ущерб интересам России и Китая. В целом эта концепция была осторожной попыткой скомбинировать имперский характер доктрины БушаРамсфилда (Стратегия национальной безопасности) с геополитическими реалиями Центральной Азии в новом столетии. Новая работа Ю.Румера дает возможность сравнить реальные результаты американской политики в регионе с его прежними рекомендациями.

В своем эссе автор вновь анализирует американскую стратегию в регионе, но уже с высоты имеющегося опыта, не оставляя ни одной значимой проблемы, будь то безопасность, отношения с другими державами, энергетика, демократизация и т.д. В итоге Румер приходит к выводу, что прежняя политика Соединенных Штатов, базировавшаяся в основном на поддержке демократии и мирных революций, к 2005-06 гг. зашла фактически в тупик. Американский исследователь видит перед стратегией США в регионе три альтернативы: 1) продолжать прежний курс; 2) отказаться от идеи трансформировать Центральную Азию, сконцентрироваться на проблемах безопасности и защищать интересы США на принципах «реальполитик»; 3) развивать такую новую стратегию, которая позволит учесть все особенности региона и новые геополитические реалии в комплексе. Излишне говорить, что сам автор склоняется к третьему варианту. На долгосрочное присутствие Америки в регионе работает тот факт, считает Румер, что из всех великих держав она наиболее приемлема для местных элит как фактор, уравновешивающий непосредственных соседей региона – Россию и Китай. В целом вывод Ю.Румера не нов и сводится к тому, что Центральная Азия слишком важна для США, чтобы оставить ее на произвол судьбы, или еще хуже – в распоряжение России и Китая.

Отдельного внимания заслуживает политика США в отношении ШОС. Соединенные Штаты представляют собой как бы «неофициального участника» ШОС (с точки зрения геополитики), поскольку две ведущих державы организации Россия и Китай имеют тесные стратегические и экономические (контр-)отношения с Вашингтоном, США присутствуют в Центральной Азии и оказывают в той или иной степени влияние на внешнюю политику стран Центральной Азии, в первую очередь – на Казахстан.

Политика Соединенных Штатов в отношении ШОС была на протяжении всех лет его существования не однозначной. Скорее всего, ее следует рассматривать в контексте реакции Америки на действия КНР в Центральной Азии. Таким образом, данный подход неизбежно возвращает нас в 1990-е годы. Напомним, что в этот период политика США в регионе с учетом действий других держав строилась по принципу: кто угодно, только не Россия. Соответственно, такой подход определил стратегию Вашингтона, построенную на благожелательном, или по крайней мере нейтральном отношении на проникновение Пекина в Центральную Азию.

Параллельно Соединенные Штаты должны были формировать свою позицию на фоне набиравшего обороты стратегического сотрудничества между Россией и Китаем, в том числе и в Центральной Азии. Беспокойство Вашингтона в этой связи вызывало в первую очередь участие РФ в модернизации НОАК. Другой головной болью Соединенных Штатов было возможное подключение Ирана к российско-китайской оси, в том числе и в центральноазиатском контексте. С другой стороны, США не нашли, как реагировать со стратегической и геополитической точки зрения на урегулирование доставшейся с советской эпохи пограничной проблемы, с чего, собственно говоря, и начинался будущая ШОС. Вашингтону было понятно, что Китай резко улучшил свое стратегическое положение, в том числе и за счет центральноазиатских государств. Однако в каком ключе рассматривать этот факт – позитивном и негативном для общей стратегической ситуации в регионе – в Вашингтоне к концу правления Дж. Буша не определились.

Прошедший в апреле 2008 г. саммит НАТО в Бухаресте с участием стран-членов СЕАП убедительно показал, насколько атлантическая безопасность связана с евразийской. И хотя приема Грузии и Украины в очередь на вступление в альянс не произошло, тем не менее, эти события продемонстрировали, насколько НАТО оказывает сильное влияние на систему безопасности в Центральной Евразии. С учетом фактора Афганистана это влияние приобретает критический характер, особенно для Центральной Азии. Это неуклонное проникновение западных структур безопасности вглубь континента рано или поздно поставит вопрос о взаимодействии между Северо-Атлантическим альянсом и другими региональными структурами – ОДКБ и ШОС.

Правильно было бы отметить, что все участники этих организаций на постсоветском пространстве уже давно взаимодействуют с Брюсселем на двусторонней основе. Россия даже является членом специализированного органа – 26+1, созданного когда-то специально под Москву. Тем не менее, Россия и не в меньшей степени Китай воспринимала продвижение НАТО на восток как дестабилизирующий и угрожающий процесс. Учитывая геополитический вес двух этих держав и их влияние в ШОС, некоторые наблюдатели – особенно на Западе – склонны рассматривать ШОС как антизападный по своей сути союз.

Таким образом, налицо возник геополитический парадокс. Москва и Пекин имели гораздо больше поводов для беспокойства в отношении активности НАТО в Евразии, однако Запад в значительно более высокой степени был обеспокоен намерениями и планами ШОС. Эта тенденция открыто просматривается с 2005 г., т.е. с известного демарша на Астанинском саммите организации. Так что же вызывало беспокойство Запада в поведении ШОС на международной арене? Основные поводы для тревоги Запада относительно истинных намерений ШОС и ее природы можно сформулировать в четырех вопросах.

Первое, западным стратегам было непонятно, чем все-таки является ШОС – экономическим союзом, военно-политическим блоком или чем-то иным. Неясно также, насколько реальны цели ШОС в плане взаимодействия ее участников. Второе, и этот вопрос имеет для Запада принципиальное значение: угрожает ли ШОС (а точнее – тандем России и Китая) суверенитету государств Центральной Азии и их независимости? В прямом прочтении опасения Запада звучат следующим образом: в какой степени страны ЦА независимы в своей позиции и своем поведении при принятии решений на уровне ШОС? В несколько более категоричной форме этот вопрос сформулировал заместитель помощника государственного секретаря США по делам Южной и Центральной Азии Эван Файгенбаум следующим образом: в чем состоит подлинный смысл отношений между двумя крупными континентальными державами, каковыми являются Россия и Китай, и небольшими, но весьма своенравными и независимыми центральноазиатскими государствами – членами ШОС?

Третья группа опасений со стороны Запада напрямую связана с сутью проблемы. Для Вашингтона нет ясности в ответе на вопрос – все-таки носит ли ШОС антизападный, антиамериканский и антинатовский характер? Возможно, долгое игнорирование Вашингтоном ШОС как заметного и влиятельного международного института связано как раз с этим неведением, с кем приходиться иметь дело – с партнером или противником. И наконец, четвертая группа вопросов имеет по-видимому в большей степени европейский, чем американский характер и связана с принципиальной для Европы проблемой: а можно ли вообще состыковать политику ШОС в Центральной Азии с политикой Запада.

В 2007-08 гг. с Запада стали поступать сигналы, указывающие на то, что там понимают, что ШОС – это все-таки не анти-НАТО. Такой ход мыслей западных политиков объясняется не только их обеспокоенностью судьбой центральноазиатских государств, но и пониманием, что сами эти страны, участвуя и взаимодействуя в рамках ШОС, не заинтересованы в чрезмерном доминировании РФ и КНР и не согласятся с потерей даже части своего суверенитета. В качестве альтернативы они всегда могут опереться на Запад и его институты – таков примерный ход мыслей западных стратегов. Файгенбаум сформулировал это так: «но, по крайней мере, мы знаем, чем ШОС в действительности не является. ШОС – не новоявленный Варшавский договор. Потому что государства Центральной Азии реально обеспечивают свою независимость и суверенитет, тогда как Варшавский договор позволял советским войскам и военным базам размещаться на территории стран-участниц. ШОС не является также «противовесом НАТО», так как членство в этой организации ни в коей мере не препятствует сотрудничеству с Североатлантическим альянсом. Все пять центральноазиатских государств участвуют в программе НАТО «Партнерство во имя мира».

Но какова конкретная повестка дня ШОС в представлении Брюсселя? Там отдают предпочтение в попытке дефинировать сущность ШОС в пользу экономического союза, а не политического. Соответственно выглядят роли остальных участников организации. Так, Запад приветствовал бы такую ситуацию, при которой Казахстан (особенно после того, как он вступит в ВТО) способствовал бы установлению торговых режимов в Центральной Азии именно в духе ВТО. Экономический вес, географическое положение и политический авторитет Астаны делают Казахстан в этом смысле незаменимым. От России ожидается, что она возглавит борьбу против наркоугрозы. Только Москва располагает реальными возможностями в плане опыта, военного присутствия, разведмониторинга и влияния на местные режимы, чтобы поставить заслон на пути наркомафии и пресечь наркотрафик.

Вашингтон прежде всего хотел бы, чтобы ШОС не носила антиамериканский характер, что вполне объяснимо, особенно с учетом антитеррористической кампании, которую Соединенные Штаты ведут в непосредственной близости от границ ШОС – в Афганистане. В Вашингтоне давно подметили, что каждая страна – участница ШОС на двустороннем уровне старается проводить в отношении Америки вполне сбалансированную и дружественную, по крайней мере, невраждебную политику. Этот вывод верен даже в отношении Москвы и Пекина. Если это так, то США вправе ожидать аналогичной политики и от всей организации в целом. В интерпретации американской стороны это звучит следующим образом: от США часто требуют, что им следует дать некие гарантии относительно их намерений в регионе. Но и Соединенные Штаты нуждаются в определенных гарантиях.

Например, Вашингтон хотел бы быть уверен в том, что если каждое государство – член ШОС по отдельности разделяет интересы Соединенных Штатов, то вполне логично ожидать, что и все участники ШОС коллективно разделяют те же интересы. США были озадачены, когда, несмотря на подтекст декларации, принятой в Астане в 2005 году, каждое государство – член ШОС (Россия, Узбекистан, Китай и др.) заверило Соединенные Штаты в том, что ему импонирует американское стремление установить стабильность и восстановить Афганистан. Следовательно, если каждый из участников по отдельности разделяет это, то подобным же образом они должны поступать и собравшись вместе.

Но следует отметить, что Соединенные Штаты рассматривают ситуацию в регионе во многом через призму своего присутствия в Афганистане и соответственно должны строить свою политику. Но у Вашингтона некоторые процессы, происходящие вокруг ШОС, вызывают неприкрытое беспокойство. В первую очередь речь идет о попытках Ирана заменить свой сегодняшний статус наблюдателя на статус полноправного члена организации. Негативную реакцию вызывают на Западе попытки представить ШОС как некий «энергетический клуб», которые оцениваются как действия, нацеленные на превращение организации в картельное объединение.

Как писал Э.Файгенбаум: «дебаты, ведущиеся в США вокруг ШОС, выходят далеко за рамки проблем, связанных с этой организацией, затрагивая тему сотрудничества с обозначенной геополитической частью мира в целом. Всякий раз, когда речь заходит о Шанхайской организации сотрудничества (ШОС), у многих американцев закипает кровь. Встречи на высшем уровне, военные учения, заявления ШОС или провозглашение этой организацией новых целей всегда вызывают широкий резонанс в средствах массовой информации. Поскольку цель американской политики как раз и состоит в том, чтобы поддерживать принятие совместных решений в области экономики и безопасности в Центральной Азии, мы вправе получить ответ на главный вопрос. Как развивать сотрудничество и интеграцию в регионе, где трансграничные связи при всей своей необходимости на поверку оказываются столь эфемерными?».^[2]

И наконец, последний момент связан с внутренней политикой государств ШОС. Как правило, они рассматриваются Западом как «союз авторитарных режимов». У США и европейских стран возникает опасение, которое они стараются не озвучивать в настоящее время, что ШОС можно будет использовать как легальный институциональный инструмент для коллективного подавления демократических движений в регионе – по типу Священного Союза XIX века.

Каковы перспективы взаимодействия Запада и ШОС? Очевидно, что главными проблемами для всех сторон остаются вопросы безопасности, ситуация в Афганистане, борьба с международным терроризмом и исламским экстремизмом. При этом Запад будет стараться решать эти проблемы скорее на двустороннем уровне, а не в рамках многосторонних усилий, и тем более – не по линии ШОС-НАТО. Отвлекаясь, необходимо отметить, что если бы подобное взаимоотношение имело место на институциональном уровне, это означало бы признание за ШОС роли именно военно-политического альянса, чего не хотели бы в Пекине и в некоторых других странах-участницах.

В апреле 2007 г. администрация Джорджа Буша обнародовала «Стратегический план» по внешней политике на ближайшие пять лет (под названием «Меняющаяся дипломатия»). В документе излагались главные внешнеполитические приоритеты Госдепа США и Агентства США по международному развитию (ЮСАИД) на 2007–2012 годы. США рассчитывали на очередные «трансформации» в странах СНГ. То есть, налицо стремление Вашингтона продолжать вмешательство во внутренние дела России и других стран СНГ, в т.ч. Центральной Азии.

Существуют конкретные факторы, имеющие долгосрочное влияние на формирование американской стратегии в отношении Казахстана и всего региона Центральной Азии. В результате смены администрации в Белом доме базовые интересы стратегии США в Центральной Азии останутся неизменными, возможна лишь перестановка акцентов.

К таким базовым интересам относятся следующие: 1. Энергетические интересы (разработка проектов на Каспийском море, строительство альтернативных трубопроводов, обеспечение стабильности поставок углеводородов на мировые рынки). 2. Сдерживание стремления России «восстановить империю» (в этом контексте поддержка суверенитета государств региона, региональной интеграции, связей с внешним миром, реализации международных проектов). 3. Недопущение экспансии Китая в регионе (перехода чрезмерного экономического влияния в политическое, проведение Пекином антизападной политики в ЦА, установление совместно с Россией китайско-российского диктата в регионе). 4. Права человека (поддержка демократических изменений, внедрение западных нормативных ценностей и т.д.). 5. Борьба с исламским экстремизмом и международным терроризмом (продолжение антитеррористической операции в Афганистане, сдерживание Ирана и его амбиций в регионе, борьба с наркотиками и наркотрафиком, поддержка светских институтов в странах региона).^[3]

Не вызывает сомнений, что изменения в американской стратегии совпадут с изменениями в Белом доме после радикальной перекройки всей внешней политики США в 2009 г. Также политика США в Центральной Азии будет зависеть, что не вызывает сомнений, от состояния и развития российскоамериканских и российско-китайских отношений. В январе 2009 г. к власти в Белом доме приходит новая демократическая администрация во главе с новоизбранным президентом Бараком Обамой, которая сменит республиканскую администрацию Дж.Буша. Немаловажное значение для безопасности Центральной Азии будет иметь тот факт, что Б.Обама планирует переместить военно-стратегическую активность США из Ирака в Афганистан.^[4]

[1] Rumer E., Trenin D., Zhao Huasheng.. Central Asia: Views Washington, Moscow and Beijing. With an Introduction by R.Menon. – Armonk, New York, London: M.E.Sharpe, 2007, рр. 18-74.

[2] Файгенбаум Э. Шанхайская организация сотрудничества и будущее Центральной Азии // Россия в глобальной политике. 2007. Т.6. № 6. С.122-131.

[3] См.: Лаумулин М.Т. Выборы-2008 и возможные коррективы внешнеполитического курса США // Стратегическое партнерство США и Казахстана в XXI веке: состояние, проблемы, перспективы. – Алматы: ИМЭП, 2008. – С. 50-54; его же. Перспективы внешней политики США в Центральной Азии после смены администрации // Американские исследования в Центральной Азии. – Алматы: КазНУ, 2008. – С. 10-18; его же. Перспективы американской стратегии в Центральной Азии в контексте предстоящей смены администрации в Белом доме // Казахстан в глобальных процессах (Алматы, ИМЭП). 2008. № 2. С. 9-11.

[4] См.: Лаумулин М.Т. Перспективы внешней политики США в Центральной Азии после смены администрации // Американские исследования в Центральной Азии. – Алматы: КазНУ, 2008. – С. 10-18; Лаумулин М.Т. Центральная Азия во внешней политике США // Сотрудничество и безопасность в Центральной Азии: состояние и перспективы. – Алматы: КИСИ, 2008. – С. 155-171; Кукеева Ф.Т. Проект «большая Центральная Азия»: оценка идеи // Стратегическое партнерство США и Казахстана в XXI веке: состояние, проблемы, перспективы. – Алматы: ИМЭП, 2008. – С. 9-18; Стар Ф.С. В защиту Большой Центральной Азии // Казахстан-Спектр. 2008. № 4. С. 15-26; Шайхутдинов М.Е. Центральноазиатская стратегия США в новых исторических условиях: цели, задачи, приоритеты // Стратегическое партнерство США и Казахстана в XXI веке: состояние, проблемы, перспективы. – Алматы: ИМЭП, 2008. – С. 4-9; Laumulin M. The US Geopolitical Experience in Central Asia: Success or Failure? // Great Powers and Regional Integration in Central Asia: a local Perspective. Eds. By M.Esteban and N.de Pedro. – Madrid: Exlibris Ediciones, 2009, pp. 53-77; Starr S.F. In Defense of Greater Central Asia. – Washington, D.C.: Central Asia-Caucasus Institute & Silk Road Studies Program – A Joint Transatlantic Research and Policy Center Johns Hopkins University-SAIS,2008. – 18 p.