Раскрепощение государства

Планирующая система преследует свои собственные интересы и соответственно приспосабливает к ним интересы общества. Правительство путем осуще­ствления своих закупок и обеспечения разнообразных по­требностей планирующей системы играет жизненно важ­ную роль в осуществлении ее интересов. Решающим усло­вием для выполнения этой функции является наличие убежденности, что удовлетворение интересов и потребно­стей планирующей системы одновременно способствует удовлетворению общественных интересов. То, что служит планирующей системе, становится оправданной государ­ственной политикой.

Теперь мы имеем более ясное представление о реаль­ном положении вещей. В планирующей системе домини­руют интересы производителя. Подчинение государства интересам каждого человека, которое приводит к совпаде­нию интересов производителя и общества, является об­манчивым мифом. Нужно исходить из различий в инте­ресах планирующей системы и общества, кроме интере­сов тех, кто получает удовлетворение или выгоду от существования такой иллюзии. Противоречие является общим, а не частным случаем. Было бы хорошо распола­гать четким определением, выражающим политический смысл этого коренного конфликта. Как я уже предлагал, это можно было бы назвать «общественным сознанием». Общественное сознание признает фундаментальное рас­хождение между целями, которые преследует планирую­щая система, и тем, что служит общественным потребно­стям и интересам.

Рационально мыслящие члены общества будут ожидать, что правительство при отсутствии противодействующих усилий будет оказывать поддержку той части эконо­мики, которая имеет самый высокий уровень развития. Таким образом, правительство будет способствовать уве­личению неравенства и несбалансированности развития. Поступая таким образом и реагируя иными способами на потребности планирующей системы, оно будет способство­вать существованию неравенства в распределении дохо­дов. Оказание помощи в деле технического развития бу­дет отражать интересы планирующей системы, в том чис­ле и связанные с созданием потенциала, угрожающего уничтожить жизнь, как это обстоит в области производ­ства оружия. Интересы общественной защиты окружаю­щей среды будут поставлены под угрозу ради более влия­тельных интересов планирующей системы, состоящих в обеспечении ее роста и технического развития. Союз и симбиоз планирующей системы и государства приводит к крайне неравномерному развитию даже в области услуг, которые оказывает ‘государство. Особенно щедро будут предоставляться услуги, которые отражают требования планирующей системы, связаны с закупкой ее продукции, и особенно те, которые являются результатом симбиоза техноструктуры и государственной бюрократии. Те, кто не пользуется такими благами, будут посажены на го­лодный паек.

Если задуматься над проблемами, связанными с ре­формой, роль правительства представляется двойственной. С правительством связана основная часть проблемы, и правительство же должно сыграть главную роль в осу­ществлении мер, направленных на исправление положе­ния. Деятельностью правительства частично обусловлены проблемы неравномерного развития, неравенства в рас­пределении доходов, неправильного распределения обще­ственных ресурсов и фальшивого, бесплодного регулиро­вания. И именно с правительством должна быть связана надежда на решение.

Для осуществления как той, так и другой роли пра­вительству требуется одинаковое средство освобождения от контроля со стороны планирующей системы. Пока го­сударство не подверглось раскрепощению, упрощенные рецепты для вмешательства правительства будут беспо­лезными. Не произойдет никаких изменений, и любые уси­лия будут обращены, как это уже много раз бывало в про­шлом, на пользу планирующей системе. Никто не станет обращаться за помощью к местному доктору, если он с го­раздо большим усердием работает также в качестве мест­ного гробовщика.

В Соединенных Штатах раскрепощение [государства.- pед.] должно быть теперь признано в качестве основного вопроса, фактически главнейшего вопроса в любой изби­рательной кампании. Слово «признано» должно быть под­черкнуто. Даже и не будучи определено подобным об­разом, раскрепощение уже имеет величайшее значение. В президентской политике Соединенных Штатов респуб­ликанская партия считается инструментом планирующей системы. Даже для политических ораторов больше не счи­тается возможным или необходимым отрицать поддержку, получаемую ею от крупнейших корпораций, и солидар­ность республиканской партии гораздо менее откровенна. В идеальном с точки зрения планирующей системы мире она бы контролировала президентскую политику обеих партий. Подобное обстоятельство полезно тем, что оно сни­жает риск потери контроля на любых президентских вы­борах. Не признавая полностью готовности своей партии действовать в этом направлении, часть членов демократи­ческой партии принимает общие принципы служения пла­нирующей системе и связанные с этим выгоды. Под­держка военных заказов, строительства автомагистралей, оказание технической поддержки планирующей система по таким проектам, как сверхзвуковой пассажирский авиа­транспорт, предоставление финансовых гарантий, подобно тому как обстояло дело с компанией «Локхид», пассивное одобрение налоговых льгот, предоставляемых планирую­щей системе и ее членам, являются проявлениями этой солидарности. Разумеется, столь же тесной является за­висимость кандидатов в президенты от финансовой под­держки планирующей системы и ее членов. (Безупречное поведение в поддержке целей планирующей системы не требуется. Планирующая система терпимо относится к от­клонениям по отдельным вопросам.) Эта часть членов де­мократической партии, возможно, не без оснований чув­ствует, что успех на выборах возможен только при усло­вии принятия основных целей планирующей системы.

Однако в последние годы другое крыло демократической партии, хотя также без ясного определения своего характера, указывает на свою связь с интересами обще­ства в противоположность интересам планирующей си­стемы. Основные требования планирующей системы под­вергаются нападкам. Выборы 1972 г., когда был сделан упор па сокращение военных расходов, закрытие налого­вых лазеек, реформу социального страхования, обеспе­чение большего равенства в распределении доходов и бо­лее строгие меры для защиты окружающей среды, были связаны с беспрецедентным наступлением на интересы пла­нирующей системы. Они принесли также беспрецедентное поражение. Возможно, однако, что это поражение следует рассматривать с точки зрения новизны этой попытки. Ни один политик, выступавший с такой поддержкой интере­сов общества и с такой критикой интересов планирующей системы, никогда и близко не подходил к выдвижению в кандидаты. Может быть, растущее общественное осоз­нание сделало это возможным.

Не приходится и говорить, что для появления хоть ка­кой-нибудь возможности для раскрепощения государства должна существовать политическая группировка, которая разделяет точку зрения общества и открыто выступает за общественные интересы. Нужно ожидать, поощрять и при­ветствовать появление такого политического объединения в других промышленно развитых странах. Как в Соеди­ненных Штатах, так и в других промышленно развитых странах следует ожидать, что многочисленные политики более традиционного толка – либералы, лейбористы, со­циалисты и социал-демократы,- которые не могут отказаться от своей привычки к компромиссу с целями планирующей системы, объединятся для ее защиты. :> Ведущиеся в настоящее время политические дискус­сии в Соединенных Штатах и в других промышленно раз­витых странах касаются различных интерпретаций поня­тия общественных интересов. Утверждается, что цели пла­нирующей системы отражают такие интересы. Это в выс­шей степени вводящая в заблуждение формулировка, крайне выгодная для планирующей системы. Если об­щество осознает происходящее, дискуссия будет идти об общественных интересах как противоположности интере­сам планирующей системы, В этом состоят подлинные условия дискуссии.

Первым определительным признаком для кандидата в президенты или на аналогичный пост в других странах является общественное признание и преданность общест­венным интересам, отличным от интересов планирующей системы. Это также является проверкой для кандидатов в законодательные органы, и в общей стратегии раскрепо­щения эти органы должны рассматриваться в качестве средства, играющего основную роль.

Частично это порождает необходимость применения логического метода исключения. Государственная бюрок­ратия является естественным союзником техноструктуры; при высокой степени развития эти две организации срас­таются. Становится очевидной необходимость, чтобы ка­чества президента определялись в зависимости от его вос­приятия расхождений между интересами общества и пла­нирующей системы. Но президент в силу своего положе­ния является в какой-то мере пленником бюрократии, как и, являясь руководителем исполнительных органов, не может постоянно находиться в конфликте с организа­цией, которую он возглавляет. Конфликтные и одновре­менно дисциплинирующие отношения устанавливаются частично в силу неполного осуществления полномочий конгрессом.

Как неоднократно отмечалось, все социальные реформы имеют теневую сторону, и в данном случае это особенно заметно. В последние годы конгресс стал центром борьбы против государственной бюрократии по таким вопро­сам, как ассигнования на противоракетную систему, созда­ние сверхзвукового пассажирского самолета, исследование космоса, разработку пилотируемого бомбардировщика, транспортного самолета «С-5А», транспортного космичес­кого корабля многократного использования, различных видов военного оборудования, оказание финансовой под­держки фирме «Локхид», по которым бюрократия нахо­дилась в теснейшем согласии с техноструктурой корпора­ций. Все эти вопросы могут служить примером расхож­дений между общественными интересами и интересами планирующей системы, когда последние удовлетворялись за счет определенных жертв со стороны первых. Эта реакция конгресса возникла не на пустом месте. Она почти несомненно, отражала растущее общественное соз­нание. Отсутствовало только точное представление о силах, которые вызвали эту реакцию.

В прошлом конгресс Соединенных Штатов рассматри­вался исключительно как инструмент для решения сугубо экономических вопросов. Напротив, глава исполнительной власти обычно считался у либералов выразителем более широких общественных интересов. Происшедшая в наши дни перемена ролей не случайна; она, как и мно­гое другое в жизни, отражает приспособление к измене­ниям в основных институтах.

На ранней стадии корпоративного капитализма конгрессмены и члены законодательных собраний штатов были естественными следами бизнесменов в делах госу­дарственного управления. Предприниматель пользовался своими собственными ресурсами или же теми ресурсами, которыми он мог свободно распоряжаться. Эти ресурсы – деньги и голоса наемных работников наряду с уважением и страхом, которые вызывались зависимостью окружающе­го общества от его благосклонности или от способности из­бежать его воздействия, – были, таким образом, для него источником политического влияния. Лица, добившиеся избрания, ведут себя как полагается подчиненному су­ществу. Кроме того, если говорить о федеральном прави­тельстве, конгрессмены и большинство сенаторов избира­лись от поддающихся управлению мелких избирательных округов, в которых деньги и влияние ведущих предприни­мателей могли быть использованы с большим эффектом. Ни один законодатель не мог иметь никаких сомнений в том, что является источником поддержки, что ожида­ется от него взамен и каковы будут последствия его неспособности сохранить верность. Как бы ни были высоки его моральные качества, он приспосабливал свои убеждения и тем самым свою совесть к политической необходимости. Напротив, у президента был гораздо более широкий круг избирателей. Ни одна фирма или отрасль промышлен­ности не могли претендовать на значительную роль в его избрании. Он также избирался в результате гораздо более явного процесса, который требовал, чтобы любая капитуляция перед экономическими интересами тщательно скры­валась.

Существовавшее среди либералов мнение, что национальная исполнительная власть стоит выше сугубо экономических интересов в огромной мере усилилось после 1933 г., когда Рузвельт превратил оппозицию по отношению к банкам, крупному бизнесу и богачам в риторичес­кую (а в том, что касается если не экономического благо­состояния, то престижа, и реальную основу своей президентской деятельности); не имея другого выхода, консерваторы, в большинстве своем крупные и мелкие представители делового мира, обратились за помощью к конгрессу. Кроме того, государственная бюрократия, созданная в эти годы, решала вопросы, связанные с выплатой пособий по безработице, социальным страхованием, законодательством о минимальной зарплате, оказанием помощи профсоюзам и сельскому хозяйству, электрификацией сельских районов, созданием гидрокомплекса в долине реки Теннесси, помощью государственному и частному жилищному строительству. Ни одна из этих областей не служила непосредственно интересам зарождающейся пла­нирующей системы, в этих областях не мог существовать симбиоз с крупными корпорациями. Новые виды бюро­кратии (и бюрократия в целом) стали таким образом естественной мишенью нападок со стороны консервативных и определенных деловых кругов в конгрессе. В результате еще больше усилилось впечатление, что исполнительная власть является защитником общественных интересов перед лицом интересов экономики.

После второй мировой войны положение очень сильно изменилось. Как уже отмечалось, услуги, оказываемые в планирующей системе, стали гораздо более значитель­ными.

Возникшие бюрократические организации – Министерство обороны, Комиссия по атомной энергии. Националь­ное агентство по исследованию космического пространства, Центральное разведывательное управление – практически срослись с планирующей системой. В результате испол­нительная власть оказалась средством выражения их инте­ресов, т. е. интересов планирующей системы. В то же время влияние планирующей системы на законодательные органы, хотя вce еще сильное изменилось и, возможно, даже ослабло. У современной корпорации нет таких возможностей содержать и контролировать законодателей, какие были у менее развитой капиталистической фирмы. Члены техноструктуры не являются собственниками фи­нансовых ресурсов корпораций, которые они контроли­руют. Поэтому они несколько более ограничены по сравнению с капиталистом прошлого в использовании этих ресурсов для приобретения политической поддержки.

Кроме того, капиталист старого типа был видной фигурой в данной местности или районе; он мог опираться на мест­ных политиков различного масштаба как на представите­лей его интересов. Масштабы деятельности корпорации, характерной для планирующей системы, соответствуют национальным границам. Поэтому имеется известная вероятность возникновения отрицательной реакции, когда корпорация, достигшая национальных масштабов, штаб-квартира которой находится в Нью-Йорке или Чи­каго, вмешивается путем оказания финансовой поддержки и использования других методов в местную кампанию по выборам в конгресс или сенат. Целесообразнее сосредоточить имеющиеся ресурсы и усилия на выбора пре­зидента.

В конечном итоге планирующая система в своем воз­действии на государство опирается на свои возможности для оказания влияния на общественное мнение, на свою способность убеждать законодателей, а также обществен­ность в том, что ее требования совпадают со здоровой го­сударственной политикой. Однако члены законодатель­ных органов подвержены и противоположному воздейст­вию, а люди, которые их избрали, находятся под влиянием условий, которые несовместимы с тем, в чем пытается их убедить планирующая система. Эти люди страдают от неравномерного развития, неравенства доходов, загряз­нения окружающей среды или плохого качества товаров, возникающих потому, что интересы планирующей системы отождествляются с интересами общества. Поэтому, как считает планирующая система, на членов законодательных органов надеяться нельзя. Всегда существует опасность, что они опустятся до защиты общественных инте­ресов. Прежний капиталист находился в лучшем положении; ничто не сравнится с политической надеж­ностью человека, который приобретен либо за деньги, либо за счет страха неминуемого поражения в случае их потери.

В неоклассической системе, как в известной сказке, избиратель дает наставления законодателю, а законода­тель передает их государственной бюрократии. Капиталист стремится, и не без успеха, изменить этот порядок путем приобретения контроля над законодателями. Благодаря своей способности управлять мнением планирующая сис­тема тоже в значительной степени обладает контролем над законодательными органами. Но гораздо более откро­венный и непосредственный контроль над законодателями она осуществляет через государственную бюрократию.

Частично такой контроль обусловлен вознагражде­ниями, которые фирмы планирующей системы и сросши­еся с ними бюрократические органы могут выдать по­слушным законодателям. В свою очередь структура комитетов конгресса и связанные между собой системы подчинения и назначения на должности усиливают этот контроль. Начнем с системы назначения на должности; имеется основание предполагать, что член конгресса, бу­дучи однажды избран, если он не совершает особенно вопиющих нарушений личной пли общественной морали, должен быть переизбран. Будучи таким образом переиз­бран, он постепенно продвигается в системе комитетов кон­гресса, не заботясь о проявлении высоких личных качеств. Это приводит, с одной стороны, к еще большему удалению от воздействия со стороны общественности, отражающего сознание, и толкает к более тесным отношениям с го­сударственной бюрократией, с которой связаны его коми­теты. Наиболее важные комитеты – по вопросам ассигно­ваний, по делам вооруженных сил, бюджетный, финан­совый – это те, которые связаны с крупнейшими и наиболее влиятельными государственными бюрократиче­скими органами. Участие в них наиболее желательно. В этих комитетах соответствующее превосходство в положении и неизбежный разрыв с общественным сознанием достигают наивысшего уровня. Кроме того, члены законодательных органов, сочувствующие отдель­ному бюрократическому органу, стремятся добиться участия в комитетах, которые имеют прямое отношение к законодательству и ассигнованиям, затрагивающим этот бюрократический орган.

Наконец, имеются прямые выгоды для послушных членов и председателей комитетов. Там, где капиталист когда-то давал своим законодателям умеренные суммы на личные расходы и избирательную кампанию, теперь ар­мия, флот и военно-воздушные силы предоставляют им дорогостоящие военные сооружения, промышленные пред­приятия и контракты. Избирательный округ покойного Менделла Риверса, председателя комитета по делам воо­руженных сил палаты представителей, был так густо покрыт этими щедрыми дарами, что выражались опасения, без сомнения преувеличенные, выдержит ли такое напря­жение лежащая в основании геологическая структура Штат Джорджия был также осыпан дарами в период деятельности покойного Ричарда Рассела в Сенатском комитете по делам вооруженных сил. На прежних формах политического подкупа со стороны капиталиста всегда лежала печать позора. При современном порядке дело обстоит иначе. По случаю первой публичной демонстра­ции транспортного самолета «С-5А» в Мариетте, штат Джорджия, президент Соединенных Штатов публично восхвалял ловкость, с которой сенатор Расселл добился получения этого подарка от государственной бюрократии.

Система старшинства и структура комитетов конг­ресса не избежали критики. Они регулярно подвергаются нападкам за их неэффективность, некомпетентность, пас­сивность в отношении нужд и стремлений общества, их обвиняют в том, что они являются инструментом власти древних старцев, впадающих в маразм. Такая критика отчасти бьет мимо цели. Ее наиболее важная функция состоит в усилении контроля над конгрессом со стороны государственных бюрократических органов и в конечном итоге со стороны планирующей системы.

Как всегда, необходимые реформы вытекают из суще­ства самой проблемы. На всех выборах в конгресс, па всех выборах в законодательные органы должна сущест­вовать тенденция не к переизбранию их членов, а к вы­бору новых. Это имеет крайне важное значение. Только активное выражение должностным лицом общественного сознания должно служить основанием для исключения из этого правила. Подобная тенденция в значительной мере повысит вероятность того, что законодатели будут отра­жать современные общественные требования. Она будет гарантировать, как само собой разумеющуюся, замену тех, кто при современных порядках по их собственному желанию или в результате давления кооптируется плани­рующей системой.

Такая мера предотвратит постепенное подчинение чле­нов законодательных органов государственной бюрокра­тии, как обстоит дело в настоящее время. В жертву будет принесен опыт. Но тот, кого называют опытным законо­дателем, за редчайшим исключением, является человеком, который изучил нужды государственной бюрократии, и в особенности таких ее органов, которые неразрывно свя­заны с планирующей системой.

Существование комитетов конгресса необходимо. Од­нако тенденция к отказу от переизбрания означала бы также более быстрое обновление состава комитетов, что также способствовало бы существованию гарантий про­тив постоянного раболепства какого-либо комитета перед бюрократией, весьма для него выгодного. Подкуп путем обеспечения политических преимуществ в избирательном округе данного члена законодательного органа потерял бы свое значение, поскольку те, кто получает подобные взятка вскоре сошли бы со сцены.

Тенденция к отказу от переизбрания должна сопро­вождаться мерами, направленными против системы стар­шинства. Хотя продолжительное пребывание на данном посту наносит гораздо больший вред, чем система стар­шинства, эти две системы дополняют друг друга; стар­шинство и связанное с ним влияние, включая доступ к соответствующим вознаграждениям от бюрократии, яв­ляются естественным элементом в процессе переизбрания. Тот, кого теперь называют «влиятельным председателем», является, за редким исключением, человеком, обладающим влиянием в конгрессе от имени одного из могущественных государственных бюрократических органов, наиболее ха­рактерным примером которых являются вооруженные силы. Избрание председателя другими членами комитета, представляющими ту же партию, вместо автоматического выдвижения в связи с возрастом заставило бы такого председателя внимательно относиться к мнению своих коллег-законодателей. Поскольку он будет обязан служить им, он не может больше служить столь безоговорочно, как сейчас, бюрократии и планирующей системе.

Действительно выполняющий свои задачи президент — это тот президент, который в своем руководстве бюро­кратией подчиняет ее общественным целям, иным, чем цели планирующей .системы. Слабым президентом яв­ляется тот, кто капитулирует перед совместными целями планирующей системы и государственной бюрократии. Однако конгресс играет доминирующую роль в деле раскрепощения государства. Он не является частью го­сударственной бюрократии и, значит, должен чутко реаги­ровать на общественные потребности. При такой моти­вировке деятельности конгресса у президента появляется возможность для выявления общественных интересов и стремления к их осуществлению. Даже слабый президент начнет действовать в этом направлении. Без давления и поддержки конгресса почти любой президент безнадежно окажется жертвой государственной бюрократии и плани­рующей системы.

В условиях, когда общество сознает свои потребности и государство раскрепощено (гигантски трудная, но ре­шающая предпосылка), становятся возможными и необ­ходимыми семь направлений деятельности со стороны общества.

По всем этим направлениям давление общественных потребностей уже заставило принять некоторые меры, противоречащие санкционированному мнению планирую­щей системы. Вот эти семь требований:

1) Меры для обеспечения равенства власти в эконо­мической системе. Невозможно применение каких-либо средств, которые бы не увеличивали власти рыночной системы или не уменьшали власти планирующей системы либо не делали того и другого. Обеспечение равных ре­зультатов деятельности и равных доходов требует обеспе­чения равной власти.

2) Меры, непосредственно направленные на выравни­вание возможностей в рамках экономической системы. Предметом особой заботы являются такие функции, как обеспечение жильем, наземным транспортом, услугами в области здравоохранения, искусства и культуры, которые плохо поддаются организации со стороны планирующей системы и которые недостаточно умело оказываются ры­ночной системой. Это определяет основную область со­циальных действий или социализма.

3) Меры, непосредственно направленные на обеспече­ние равенства в доходах между рыночной и планирующей системами, как и внутри планирующей системы для смягчения и успешного преодоления присущей ей тен­денции к неравенству.

4) Меры для координации интересов планирующей системы в той части, поскольку они оказывают воздей­ствие на окружающую среду, с интересами общества. Эти меры включают регулирование и запрещение таких по­следствий производства и потребления, как загрязнение воздуха и воды, нанесение ущерба ландшафту, которые служат интересам планирующей системы, но находятся в противоречии с интересами общественности.

5) Меры для контроля над государственными расхо­дами с целью обеспечения гарантии их использования в интересах общества, которые отличаются от интересов планирующей системы.

6) Меры для устранения систематических дефляцион­ных и инфляционных тенденций в планирующей системе. В отличие от прошлого они не должны стать источником дополнительного влияния планирующей системы. Необхо­димо добиться соответствия этих мер задачам достижения равенства в распределении дохода между двумя систе­мами.

7) Меры обеспечения межотраслевой координации, которую не способна осуществить планирующая система.

Перечисленные категории государственного вмеша­тельства являются темой остальной части этой книги.