Новации бюджетного процесса: бюджетирование, ориентированное на результат

Новации бюджетного процесса: бюджетирование, ориентированное на результат

Правительством РФ в рамках Концепции реформирования бюджетного процесса заявлена необходимость перехода к модели бюджетирования, ориентированного на результат (далее – БОР), что получило закрепление в Бюджетном кодексе РФ и целой серии законов и подзаконных правовых актов федерального, регионального и муниципального уровней. Ценность данной Концепции состоит в активизации деятельности всех без исключения участников бюджетного процесса по повышению отдачи от бюджетного планирования. Реализация концепции должна повысить интерес к бюджетному планированию и прогнозированию. В отличие от прежней ситуации, когда бюджетный план являлся формальным документом, сегодня он должен стать основным мерилом целесообразности самой этой деятельности.
БОР на уровне составления проекта бюджета заключается в организации планирования результатов деятельности, а также распределения объемов бюджетных ассигнований с учетом ожидаемых и фактических результатов. Суть реформы состоит в смещении акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами» путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров. Основой концепции БОР является смещение акцентов в сторону бюджетного планирования, когда уже при формировании бюджета формулируются конкретные цели расходов и измеримые показатели (индикаторы), свидетельствующие о достижении цели.
Выделим следующую точку зрения: «Необходимо подвергнуть пересмотру процедуры принятия решений в бюджетной сфере, развивать систему бюджетирования по результатам, совершенствовать процедуры предоставления бюджетных средств, а также классифицировать сеть бюджетополучателей» [19]. Сам факт упоминания ученым о БОР, как о первоочередной мере по инструментальному обогащению бюджетных технологий и как о средстве повышения эффективности принятия решений позволяет надеяться, что эта идея будет подхвачена научными кругами и практическими работниками, благодаря чему станет еще более плодотворной [20].
В настоящее время в РФ, несмотря на обозначенные государственной властью попытки внедрения принципа БОР, преобладает затратная методология бюджетного планирования, ориентированная в первую очередь на имеющиеся ресурсы [21]. Это преобладание выражается в следующем:
– программно-целевой метод планирования используется на формальном уровне (на уровне многих субъектов Федерации до сих пор отсутствуют правовые акты о составлении перспективного финансового плана, в муниципальных образованиях – о муниципальных целевых программах, финансирование целевых программ производится по остаточному принципу);
– в процесс бюджетного планирования не внедряются формализованные оценки затрат и результатов (финансовый контроль находится на низком уровне, аналитическая работа специалистов финансового управления ограничена вследствие нехватки квалифицированных кадров);
– доходы региональных/местных бюджетов зависят от финансовой помощи из вышестоящих бюджетов.
– эффективность управления государственным/муниципальным имуществом остается на низком уровне.
Процесс внедрения БОР в центре и регионах продолжается, несмотря на не реализованные в полной мере задачи. Наиболее полно реализуется внедрение целевых программ. Необходимо постоянно осуществлять инвентаризацию действующих целевых программ, мониторинг их исполнения [9].
В настоящее время в качестве инструментов программно-целевого бюджетирования рассматриваются многочисленные программные документы, например, доклады администраторов бюджетных средств об основных направлениях их деятельности и ожидаемых результатах, целевые программы, реестры расходных обязательств публично-правового образования, реестры государственных услуг. Однако перечисленные инструменты не объединены в единый механизм программно – целевого бюджетирования, не встроены в бюджетный процесс. Для перевода формирования проекта бюджета, его исполнения, составления отчетности об исполнении бюджета, финансового контроля на программно – целевой принцип бюджетирования необходимо определить перечень долгосрочных целей социально-экономического развития публично-правового образования, источники финансирования мероприятий по их достижению, конкретные результаты достижения этих целей [23].
По мере формирования в стране соответствующих институциональных условий дальнейшее развитие таких достаточно сложных управленческих механизмов, как программно-целевая деятельность, может стать важным фактором рационализации бюджетных расходов и повышения эффективности бюджетного процесса в целом [22].
Местные бюджеты являются первичным звеном и основой стабильности функционирования бюджетной системы любого цивилизованного государства. Поэтому одним из главных направлений социального и финансово-экономического развития РФ должны стать теоретически обоснованные и практически адаптированные преобразования, осуществляемые на местном уровне бюджетной системы. Проблемы местных бюджетов, их взаимодействия между собой и с бюджетами вышестоящих уровней являются наиболее сложными в проведении бюджетной реформы. От разрешения этих проблем во многом зависит успешная трансформация финансовых отношений и развитие бюджетного федерализма в стране. В этой связи, рассмотрение экономической сущности и содержания муниципального бюджетного механизма, выработка предложений по эффективному управлению финансовыми потоками на муниципальном уровне посредством четко регламентированных методов, принципов и приемов формирования местных бюджетов приобретают особую научную значимость.