Нормативно-правовые основы формирования и расходования средств местного бюджета

Нормативно-правовые основы формирования и расходования средств местного бюджета

Конституция РФ, признающая местное самоуправление и рассматривающая его в качестве одной из основ конституционного строя [5], а также ФЗ N 131-ФЗ, положивший начало очередной реформе в сфере местного самоуправления, в настоящее время являются основополагающими нормативными документами для муниципальной власти. Реформирование коснулось не только организации деятельности органов местного самоуправления, но и почти всех сфер жизнеобеспечения каждого населенного пункта РФ, ставшего в соответствии с законом самостоятельным муниципальным образованием или частью муниципального образования. При этом все муниципальные образования столкнулись с проблемами адаптации к проводимой муниципальной реформе.
Первая из проблем, на которую хотелось бы обратить внимание, – нестабильность законодательства. С момента принятия ФЗ N 131-ФЗ в него уже более 40 раз вносились изменения. С 1 января 2008 г. вступила в силу новая редакция Бюджетного кодекса РФ. [7]. Э. Маркварт по этому поводу справедливо отметил: «Для любого юриста аксиома – что даже плохое, но стабильное законодательство лучше постоянно меняющегося законодательства. К сожалению, применительно к законодательству о местном самоуправлении эта аксиома никак не хочет реализовываться…»[6].
Данная проблема имеет две стороны. Первая – это необходимость органов местного самоуправления следовать стремительно изменяющемуся законодательству, подкрепленная многочисленными «тематическими» проверками правоохранительных органов. Например, проверки соответствия уставов муниципальных образований изменениям, внесенным в ФЗ N 131-ФЗ, как правило, проводятся не позднее одного месяца с момента внесения изменений. Однако внести изменения в устав муниципального образования в течение одного месяца не всегда возможно, даже если его корректировка не требует проведения публичных слушаний [2]. Другая сторона – большие бюджетные и трудовые затраты на реализацию законов, которые в любой момент могут прекратить свое действие или будут изменены, и все нужно начинать заново. Результативность работы органов местного самоуправления от этого несомненно страдает.
Еще одна серьезная муниципальная проблема связана с наделением органов местного самоуправления государственными полномочиями без передачи достаточных для их осуществления финансовых ресурсов[7].
Очевидно, что проблем, с которыми сталкиваются муниципальные образования в своей деятельности, гораздо больше, чем названо, а любая из обозначенных гораздо глубже и сложнее. Особую роль в решении многих из них, достижении поставленных целей играет муниципальное правотворчество, включая внесение в установленном порядке законодательных инициатив по принятию и корректировке региональных законов, а также предложений о внесении законодательных инициатив субъектом РФ по изменению федерального законодательства. Законодательные инициативы муниципальных образований не только являются частью муниципального правотворчества, но и выступают реальным механизмом организации обратной связи в отношениях с государственной властью, способом повышения эффективности реализации государственных велений. Это способ перевода властного монолога государства в его диалог с субъектами правоприменительной деятельности [8].
Органы местного самоуправления имеют право на достаточную для осуществления своих функций и полномочий экономическую и финансовую базу. Согласно ст. 49 ФЗ № 131-ФЗ экономическую основу местного самоуправления составляет муниципальная собственность – имущество, принадлежащее ему на праве собственности. В ст. 50 ФЗ № 131-ФЗ установлен перечень объектов (имущества), составляющих муниципальную собственность. Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются имуществом в соответствии с законом [2].
Процесс формирования местных финансов неразрывно связан с особенностями организации бюджетного процесса на муниципальном уровне. Представительные органы местного самоуправления самостоятельно разрабатывают положение о бюджетном процессе в данном муниципальном образовании в соответствии с общими принципами бюджетного процесса, установленными законами РФ и законами ее субъектов, а исполнительные органы местного самоуправления составляют проект бюджета, представляют его с необходимыми документами и материалами (прогноз социально-экономического развития муниципального образования, основные направления бюджетной и налоговой политики муниципального образования на следующий финансовый год и т.п.) для внесения в законодательный (представительный) орган [7].
Следует отметить, что, несмотря на декларированную российским законодательством бюджетную самостоятельность органов местного самоуправления, уровень их собственных доходов очень низок. В результате органы местного самоуправления не всегда в состоянии обеспечить нормальную жизнедеятельность населения, прогнозировать и планировать социально-экономическое развитие территорий. Отсюда ещё одна из основных проблем местного самоуправления – это недостаточная сбалансированность местных бюджетов, без чего невозможно говорить о независимой и эффективной деятельности муниципальной власти [9].
Много вопросов вызывает бюджетное регулирование со стороны субъекта РФ, которое чаще всего сводится к выравниванию финансового положения муниципальных образований региона, независимо от уровня их собственной доходной базы. Законодателю здесь крайне важно, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов создавать стимулирующие механизмы для муниципальных образований к увеличению доходной базы местных бюджетов. Однако одним повышением доходов проблему несбалансированности местных бюджетов решить невозможно: требуется еще противоположное движение – сокращение необоснованных расходов[10].
Нормальное функционирование местного самоуправления зависит от эффективно работающих органов местного самоуправления и достаточной финансово-материальной базы местного самоуправления. Задача государства – проявить должный интерес и политическую волю в развитии и укреплении местного самоуправления. Вопросы местного самоуправления неотделимы от вопросов, решаемых на государственном уровне.